【新政解读】从新固废法反观国际经验——新固废法系列解读之三

　　新修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称固废法）针对当前面临的形势和存在的问题，创设了许多前所未有的新制度、新要求，比如工业固体废物排污许可制度、工业固体废物产生者连带责任制度等。从这些变化来看，不难发现其中与发达国家的诸多做法存在异曲同工之处。这恰恰也说明，我国的固体废物立法在立足我国国情的同时，也日趋与国际接轨。

　　一、美国资源保护与回收法案

　　（一）法律体系

　　美国早在1965年即颁布了《固体废物处置法案》（Solid Waste Disposal Act），这是第一部针对改进固体废物处置方法的法令。《美国资源保护与回收法案》（RCRA）是对《固体废物处置法案》的修订，于1976年颁布实施，重新建立了国家的固体废物管理系统，并为当时的危险废物管理项目设置了基本框架。1984年，《危险和固体废物修正案》（HSWA）对该法案进行了重要修订，拓宽了RCRA的范围和要求。1992年，美国议会再次对RCRA进行修改，通过了《联邦设施遵守法案》，增强了在联邦设施执行RCRA的权限。1996年，《掩埋处置计划弹性法案》对RCRA进行了修正，从而可以对某些废物的土地掩埋处理进行灵活的管理。

　　美国国会授权EPA根据法案要求，制定废物管理条例、政策指南等，通过为废物管理提供明确而且具有法律强制性的要求以贯彻国会的意图。

　　（二）主要制度

　　州废物管理计划。RCRA要求，EPA必须出台指南文件指导州政府编制和实施州废物管理计划，州政府应按照法律要求编制计划并提交EPA批准后实施。计划必须尽可能详细地给出为达到RCRA目标要采取的措施及其时间安排，计划至少为期5年，必须明确州政府和地方政府实施责任。

　　危险废物产生者管理。在RCRA中，危险废物的产生者是其“从摇篮到坟墓”管理体系的第一环。所有的产生者都必须负责确定它们产生的废物是否为危险废物，必须对这些废物的最终处理进行监管。因为不同类型的单位会产生不同数量的废物，给环境带来不同程度的风险，所以RCRA根据这些产生者的危险废物产生量进行分级管理。危险废物产生者不能通过与运输或处置的第三方签订协议而免除责任。即使是由第三方的行为造成了废物的违法处理，废物产生者仍需对不符合要求的处置所造成的问题承担连带责任或共同责任。

　　危险废物运输者管理。危险废物运输者，不仅受RCRA管制，还要受《危险物质运输法案》制约。EPA要求，危险废物运输者必须申请获得EPA ID码，以掌握危险废物的运输行为。同时，危险废物运输必须执行转移联单。为促进资源的回收和循环利用，某些被循环利用的危险废物的运输，可以不受转移联单管理要求的制约。

　　危险废物处理、贮存及处置设施管理。美国EPA针对危险废物处理、贮存及处置设施管理（TSDF）制定了十分严格的管理要求，并要求TSDF必须申领许可证。许可证由EPA或者被EPA授权的州政府签发，也可由两者共同签发。由于循环利用活动本身受到了RCRA豁免，TSDF不包括循环利用设施，因此危险废物循环利用不需要申领许可证，也不受制于TSDF的管理要求。

　　（三）借鉴之处

　　新固废法出台了工业固体废物连带责任制度，力图从源头上减少或避免固体废物非法转移、倾倒事件的发生，倒逼固体废物产生者采取有效措施治理固体废物污染。这一制度的建立，正是参考借鉴了美国RCRA关于产生者连带责任的规定。另外，新固废法针对我国危险废物种类多、危害特性差异大的现状，提出了分级分类管理要求，也是借鉴了美国RCRA关于危险废物产生者分级管理的做法。

　　二、日本废弃物处理法

　　（一）法律体系

　　日本上世纪50年代―60年代的快速发展带来了大量的环境污染问题。到了70年代初期污染控制提到政府管理的优先议程。1970年12月，日本出台了《废弃物处理法》，对于特殊管理产业废弃物管理进行了规定，随后在政令、省令中进一步明确了危险废物的管理思路。

　　《废弃物处理法》作为进行废弃物管理的一部核心法律，对废弃物的产生、转移、处理处置等环节以及相关方的责任等方面进行规定，自颁布以来，历经数十次修正。《废弃物处理法实施令》则是内阁府在《废弃物处理法》之后颁布的一部政令，其目的是对《废弃物处理法》进行有益补充。《废弃物处理法实施规则》则是由当时的厚生省所颁布的一部部门规章，其更多的是提出一些更为具体的标准。这3部法律法规由上至下，《废弃物处理法实施令》和《废弃物处理法实施规则》对《废弃物处理法》不断丰富补充，构成了日本废弃物分类管理的法律框架体系。

　　（二）主要制度

　　废弃物处理计划。市町村必须制定本辖区内的一般废弃物处理计划；产生大量产业废弃物（上年度产生量大于1000吨）的企业，必须按照规定制定产业废弃物减量及其他处理的计划，提交给都道府县知事。

　　废物处理从业许可。从事一般废弃物处理事业，需经市町村长批准；从事产业废弃物处理事业，需经都道府县知事批准。

　　废弃物处理设施许可。设置一般废弃物、产业废弃物处理设施，必须获得设施管辖地都道府县知事的许可。

　　产业废弃物转移联单。产生产业废弃物的企业，委托转移或处置业务时，必须按规定使用产业废弃物管理单。

　　再生利用认定制度。满足一定条件的再生利用、且经过环境大臣认定后，对认定者实施无须取得处理业经营许可及处理设施设置许可的放宽限制政策。

　　（三）借鉴之处

　　新固废法建立了工业固体废物排污许可制度，要求产生工业固体废物的单位申请领取排污许可证，这一规定与日本的废弃物处理计划制度有着异曲同工之处。二者均是针对工业固体废物产生者提出的要求，其目的都是为了约束产生者的废物管理行为，实现源头风险防范。

　　三、欧盟废物框架指令

　　（一）法律体系

　　欧盟在2008年推出了《废物框架指令》（2008/98/EC），于2008年12月12日开始生效。该指令取代了原有的废物框架指令（2006/12/EC）、危险废物指令（91/689/EEC）以及废油指令（75/439/EEC）。

　　欧盟废物立法包括三个层次：一是框架指令，规定了废物管理的原则、目标等；二是水平立法，在操作层面提出废物管理的共性要求，如焚烧指令、填埋指令；三是垂直立法，针对不同种类废物的专项立法。欧盟的法律文件主要由法规（Regulation）、指令（Directive）、决议（Decision）等组成。法规要求所有成员国强制执行；指令只对必须达到的结果进行限定，至于采取何种形式及方法将其转化为自己国内的法律，则由各成员国自行决定；决议则只对其接受者具有直接拘束力而不具有普遍约束力，其发出的对象可以是成员国，也可以是自然人或法人。

　　（二）主要制度

　　废物管理应当遵从以下优先次序：减量、再使用、再利用、其他利用方式、处置。

　　制定循环利用目标。比如，针对产生量较大的拆建废物和生活垃圾，要求建筑废物中的70%要用于再利用、循环利用及其他物料回收利用；生活废物中的50%的纸张、金属、塑料和玻璃等废物用于再使用和循环利用。

　　自给自足和就近原则。各成员国应利用最佳可行技术建立废物处置设施及废物回收利用网络，实现自给自足目标。但就近原则和自给自足原则并不意味着各成员国必须拥有所有的回收利用设施。

　　废物处理许可要求。针对旨在开展废物治理的机构或单位规定许可要求以及许可豁免情况。

　　（三）借鉴之处

　　本次修订后的固废法确立了“减量化、资源化、无害化”的固体废物污染环境防治基本原则，该原则的核心要义之一就是明确固体废物管理的优先次序，而这一点正是欧盟等发达国家和地区在废物管理上所秉持的理念和原则。

　（作者：胡华龙（固管中心副主任）、罗庆明（固管中心固体废物管理技术部高级工程师））